《推进国库集中支付制度改革的实践与思考》

推进国库集中支付制度改革的实践与思考

深化国库集中支付制度改革的思考

宜宾市财政局

国库集中支付制度改革是财政支出管理制度的重大创新，是目前规范财政资金支出管理最彻底、最完善、最可靠的模式。宜宾市国库集中支付制度改革自2003年成功启动试点以来，经历了近6年的实践，截止2007年底，市、县两级纳入改革的单位已达1142个，占全部预算单位的79%，累计从集中支付系统支付财政资金95亿元，撤销账户2922个，集中支付沉淀在国库或非税专户的资金达4.94亿元。

国库集中支付制度改革在我市的推行，明显提高了我市财政资金支付管理水平。一是畅通了资金支付信息反馈渠道，增强了资金支出透明度，从源头上减少了腐败行为的发生；二是促进了预算单位严格“按预算用款，按计划办事”，增强了预算的约束力。三是减少了资金支付环节、缩短了资金支付时间，提高了资金运行效率；四是缓减了财政资金周转困难和压力，提高了财政资金使用效率。

国库集中支付制度改革作为财政支付管理的核心制度，其基本框架和模式在我市已基本确立，且取得了显著成效。但在改革推进过程中，我们发现仍然存在一些问题，改革的各环节、各相关方面还有待进一步深化、协调与配合。

（一）相关配套改革滞后。

1、相关法律、法规和制度修订滞后。从法律地位层面来看，国库集中支付制度改革处于“无法可依”的尴尬境地。现行《预算法》、《国家金库条例》、《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等法律、法规和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基础上，其中的内容都未涉及国库集中支付制度改革，现行国库集中支付制度改革的推行只能依据政府部门的文件，一些地方还与现行制度相抵触。如零余额账户使用的规定与现行金融会计基本制度。按照国库集中支付改革要求，零余额账户实行“先支后付”，即由代理银行先垫付资金，每日营业终了前再根据当日资金支出情况汇总与人民银行国库单一账户进行资金清算。这不符合现行金融会计制度中先收后支、不垫付款项的结算原则。同时，现代商业银行经营管理制度也不允许各类存款账户透支记账。

2、部门预算编制改革滞后。预算作为预算执行的前提和重要基础，对国库集中支付起着基础性作用。但截今为止，部门预算在正式批复后仍问题百出，给支付执行环节和决算环节带来极大的困难和工作量。如：行政人员使用事业科目；上年度人员和经费结余在事业科目，下年度预算经费又放在行政科目；相同部门、相同项目上下年度使用不同科目等等。就我市而言，为提高部门决算质量，增大上下年度决算资料的可比性和实用性。针对功能科目，预算执行部门（国库科、支付中心）在办理执行时，发现功能科目错误或不合理，均与相关业务科室及预算科核实，调整或更正科目，但这一过程，不仅增加了预算执行部门的工作量，更重要的是某些在执行环节未能发现的问题，就延至决算环节，严重影响决算报表质量和可用性；经济科目使用的随意性就更大了，且支付部门基本没有人力对该部份问题向预算部门提出修改建议。以下为2007年度我市本级系统内随机抽取3个预算单位（甲、乙、丙）经济科目的预算数、执行数与部门决算上报数的对比情况。按相关政策规定，如果预算的准确率高，系统内执行数与部门上报决算数（原则上）应基本一致，但从表中数据看出，两者间均存在不同程度的差异，差异率（注）最高达947%，可见预算的随意性、预算的不到位率。

部门预算编制出现的上述问题，我们认为应从主观和客观两方面分析。主观方面的问题：第一是预算编制单位只重视得到多少预算资金，不重视科目使用或编制人员责任心不强，图方便省事，随意使用科目。如将在职和离退休人员基本支出和公用支出统一使用一个在职人员科目，这样就造成年终决算离退休人员的人员信息无法摆放等问题；第二是预算审核部门存在重视资金分配，轻支出管理的意识，在审核时只重视资金量，而没有认真审核单位编制的科目，使单位编制的错误科目延至执行环节；第三是财政在年中办理追加指标时，将应该由多个经济科目管理的预算，下达在一个经济科目中，导致预算的不合理和与决算的不一致。

客观方面的问题。第一是政府收支分类科目改革后，预算编审人员对政府收支分类科目的政策性和使用范围理解不透、业务不熟，无法正确使用科目；第二是预算编审软件（e财软件）对相关人员性质、经费科目使用、上下年度结转的一致性、逻辑性等没有强硬的技术审核要求，导致编审下达的预算一致性太差。

预算编审环节存在的问题，给集中支付环节带来重重问题和困难，同时严重影响决算质量，使决算资料失去真实性和可比性。

（二）集中支付方式上存在的问题。

国库集中支付将资金支付分为财政直接支付和财政授权支付两种支付方式。源于种种阻力，改革截今为止，财政直接支付范围仅限于工资、政府采购及很少的基本建设资金，大量的是财政授权支付。授权支付包括转账和现金提取业务，由单位自行在支付系统中办理，转账业务虽然从系统中可以看到单位资金总体去向，但与财政直接支付相比，其监督相对减小，加上代理银行不愿失去预算单位这一优质客户，管理相对松懈，客观上为预算单位套取或转移、挪用财政资金留下了空间；对现金提取业务，在系统内只能看到提取现金的数量，却无法了解其使用方向，且《财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》对预算单位提取现金的数额和次数未作具体规定。在实际工作中，预算单位往往通过化整为零多次支取的手段来提取现金，使大量的现金从零余额账户中游离出去，至于支取行为是否合理，支取的真实用途是什么，支付环节难以实施有效监管。

（三）财政资金使用情况的监督平台没有得到有效利用。

1、进一步建立完善预算执行动态监控系统。为了保证财政资金规范使用，减少预算单位资金支付的违规行为，市、县级财政部门应尽快建立集综合查询、实时监控、智能预警、监控分析等多功能于一体的预算执行动态监控系统，为强化财政资金使用监管提供先进的技术支撑。

2、各监督部门共同配合，实施实时动态监控。对财政资金使用情况的监督，仅仅依靠财政部门通过预算执行动态监控系统开展实时监控，只是从电脑智能技术层面实施了监督，还不全面，存在监管漏洞，因此，还需要审计、监察、财监等监督部门联合起来，共同配合监督才能有效堵住监督漏洞。财政部门通过预算执行动态监控系统对预算单位使用的每一笔资金的活动状况（付款人、付款银行及账户、付款金额、付款科目、付款用途、收款人、收款银行及账户、交易时间）进行实时监控，一旦发现“异动资金”，预算执行动态监控系统便发出预警信号，国库支付中心根据预警信号及时对“异动资金”进行核实后，把问题或疑点提供给相关监督部门（审计、监察、财监等），监督部门对问题或疑点进行跟踪核查，对确有问题的资金及时进行纠正，并配合执法部门及时对预算单位作出处罚。充分利用预算执行监控系统先进技术手段和监督部门联合监督的威慑力，对财政资金使用进行实时监督，才能减少预算单位的违规行为，确保财政资金得到规范使用，提高资金使用效益，有效防止腐败行为的发生。

注：差异率计算公式：（部门上报决算数一系统内执行数）/系统内执行数。当差异率为0时，决算数等于执行数，表明两者间无差异；当差异率为正数时，决算数大于执行数；当差异率为负数时，决算数小于执行数，差异率无论是正数还是负数，距0越远，表明决算数与执行数间差异越大。预算数与系统内执行数间的差，即系统内部门额度结余。